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PPP 实施的“不得不”与“必须必”(上)

来源:本站 发布时间:2017-09-17 13:07 点击数:

    PPP并不是新生事物,早在1992年,邓小平为了招引外资就把该模式引进中国。早期发展阶段,由于PPP模式运用的动机存在一定问题,该模式未能得到大规模推广。

    2014年,新《预算法》的诞生、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台、财政部及发改委关于政府和社会资本合作模式相关政策文件的颁布、财政部及各地政府PPP管理中心的相继成立,都为PPP的落地实施打下基础。因此,2014年也被称为PPP元年, PPP就此进入了蓬勃发展的新阶段。截至2017年6月末,全国PPP入库项目共计13554个,累计投资额16.3万亿元。

一、“不得不”实施的PPP模式

    (一)政府债务高筑的形势所迫。分税制改革以后,地方政府财权上收,而相应的事权并未减少。财权与事权的不统一,导致地方政府严重依赖转移支付与土地财政。2008年,全球经济危机波及中国,“大放水”的财政政策导致融资平台负债规模大幅度攀升。2017年5月3日,财政部等六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(即50号文),6月2日财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(即87号文),对于制止地方政府违法违规举债融资做出了详细要求,其制定的关于政府购买的负面清单更是刀刀见血。至此,传统的利用平台融资搞建设的模式已不可持续。今后,公益性及准公益性项目只能通过政府购买工程(即直接招标)和PPP两种模式进行建设。

    (二)国家政策的保驾护航。2014年财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(即财金76号文),从政策层面对PPP模式的推广和使用进行了肯定;财政部《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》(即财金158号文),对PPP模式进行了资金上的支持和激励;财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复,扩大了可用于PPP政府付费的财政支出规模;2017年7月21日,国务院法制办会同国家发改委、财政部,研究起草了《PPP条例(征求意见稿)》,为PPP模式的运用提供了法律保障。国家相继出台的PPP政策均表明 PPP模式的运用和推广已成为滚滚潮流,不可逆转。

    (三)发挥杠杆作用的客观需求。政府购买工程受财政可用财力的限制,所有建设资金必须在当年或中期财政预算中安排。由于基础设施建设规模较大,并且一般具有超前性,用当期的钱来做当下的事显然无法满足需要。而在PPP模式中,政府出资占总投资的比例一般为4%-5%,可发挥20-25倍的杠杆作用,充分利用社会资本,调动民间投资的积极性,典型的“花小钱,办大事”。  

    (四)降低融资成本的必然要求。从表面上看,PPP项目与政府直接购买工程相比,需要给予社会资本一定利润。但考虑到资金的机会成本、平台融资成本(5年期以上已超过6%,永续已超过7%)、测算时给予社会资本极低的贴现率(4%-6%)以及如此之长的合作期限(10-30年),目前给予社会资本8%的资本金财务内部收益率相对合理。加上央企对于PPP项目的考核更加注重规模而不是利润,只要经过充分的市场竞争性谈判与磋商,运用PPP模式的综合成本有很大可能低于传统的投融资模式。

    (五)现代招商引资的创新模式。传统的以人招商受宏观经济低迷、政策变化大的影响已不再适用;以资招商,靠各种政府投资基金更是受到87号文明令禁止。在新的政策背景和形势下,以华夏幸福为代表的PPP合作模式成为各地政府招商新举措,社会资本通过对产业链的研究,寻找出一大批适合本地发展的工、商业企业,进行合作开发,实现共赢。此外,通过PPP模式发展的特色小镇更是以业聚人,以人兴文,以文引游。发展以产业为先导、以人为核心的产城融合集聚区,充分发挥招商引资的作用。

    (六)改善公共服务的现实意义。 中国的PPP模式借鉴于英国的PFI模式。PFI是Private Finance Initiative的缩写,即“私人融资方案”。其目的在于通过长期的合同安排将私营部门资源(资金和管理经验)引入基础设施及公共服务部门。在PFI模式下,由私营部门融资建造基础设施,基础设施建成后由私营部门负责25年或30年运营并提供公共服务,由用户付费或者政府付费。政府通过PFI模式,保证公共服务的提供更有效率及更省费用。

    中国的PPP模式虽然初衷在于解决地方政府居高不下的债务问题,在实际操作中并未考虑从改善公共服务的角度出发。通过PPP模式吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的供给,社会资本在运营方面的专业性和长期性,改变了原有建设的一次性,而长达10-30年的合作期限使得社会资本必须注重建设品质和安全问题,每年的绩效考核更是如同悬在社会资本头上的一柄达摩克利斯之剑,让他们不得不提高对于建设和运营品质的要求,也就改善了公共服务。

    (七)融资平台公司的转型需要。从减负的角度来看,PPP模式的运用必将取代原有的投融资模式,平台公司未来不再承担公益性项目的建设和融资职能,降低了平台公司的新增债务规模,有利于融资平台减轻负担,轻装上阵。从转型的角度来看,按照政策要求,融资平台公司不得作为社会资本参与本地的PPP项目,但可以作为社会资本参与市外的项目。于平台公司而言,可充分利用自身在建设方面的经验以及相比于民营企业在融资上的优势,充分参与市场竞争,参与到PPP项目的浪潮中来,并为下一步转型升级、实体化运作奠定基础。

    综上所述,PPP模式是形势所迫、大势所趋、势在必行的重要改革举措,是有利于充分发挥市场机制作用的新型合作模式,对加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。

                                                                                 (郑孝军)


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